金心异：“深汕特别合作区”会成为深圳的泥淖吗？

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     我真的没想到，深圳市委市政府会真的去做所谓“深汕特别合作区”。

     在2009年深圳作出要在汕尾开辟东线战场时，我最初是为之叫好的，并且曾写过一篇《深圳跳马到汕尾：一步好棋》，但是我很快就补充了我的观点，指出深圳倘若真的要在这里进行战略性投资开发，应借机向广东省委省政府提出要求，即将汕尾整体划入深圳市。否则深圳不能轻易下此重注。当时我建议，深圳应该采取大喊小做或不做的策略，虚与应付，不见兔子不撒鹰。然而现在深圳却没有见到任何兔子就撒了鹰。

       这当然是一个重注，可能会有深圳不能承受之重。

     之一:谁更需要“深汕特别合作区”？

     在“深汕特别合作区”未来的博弈游戏中，你千万不要以为，只有两个玩家。事实上，这里将会有三个半玩家。除了深圳市和汕尾市外，还有一个是广东省委省政府，半个，则是由深圳和汕尾两市创设出来的特别合作区管委会。

     在这三个半玩家中，谁更需要深汕特别合作区？

     深圳肯定不是最需要的，虽然它是这个游戏中需要出钱出人出力的一个。对深圳来说，深汕特别合作区与深圳在其它地方合作的产业转移园区没有太大的区别，该地所有的不过是土地而已，并没有深圳非它不可的理由。也就是说，对深圳来说，它并没有“不可取代性”的价值。

     汕尾市当然比深圳市更需要这合作区多了。因为傍上深圳这个大款，意味着迅速开发整片地区投资能力（迅速提升片区的基础设施水平），意味着以深圳而不是汕尾的城市信用（品牌）去吸引投资，意味着深圳将出台政策鼓励深圳的制造业将生产基地迁移到特别合作区内（在此之前，深圳并不鼓励自己的传统制造业迁出本市），意味着汕尾市的发展水平至少会拉快10到15年――倘若没有深圳施以援手，汕尾要完成工业化进程，估计至少还得20年。

     但是从政治上来说，汕尾其实并不是最需要的。汕尾的落后贫困，对汕尾来说只不过是个必须承认的现实而已，全国或全省落后贫困的地方又不是汕尾一个。但是汕尾的贫困落后，正如笔者在《建议粤省将汕尾划归深圳》一文中所说的，这是广东省委省政府的耻辱。

     “海陆丰是全国为数不多的位于沿海地区的革命老区，但同时也是全国罕见的位于广东沿海地区的贫困地区，这两个现象的相对照，足以让广东省感到羞耻：一般人论及广东的发展不平衡，总爱拿粤北与珠三角的对比说事儿，因而粤省也总把粤北的穷困当成是自己的耻辱，我一直认为方向大错特错矣；真正粤省应该感到羞耻的其实是海陆丰地区：既是沿海地区，又是广东仅有的革命老区，粤省在自己经济总量发展到超越香港新加坡台湾的水平，却还让这块沿海的红色老区处于贫因状态，实在无法向中央交待”。

     汕尾的贫困和落后，靠汕尾市自身的积累发展，很难在5到10年的时间内彻底改变。因此汕尾市自己只能说是无奈，但对广东省委省政府来说，却是一个必须面对的政治责任。但是这个政治责任，却与深圳市委市政府没有太大关系。因此从政治上来说，广东省委省政府才是最需要这个深汕特别合作区者。

     因此，广东省虽然从腔调上来说，似乎是“责成”深圳来带动汕尾发展，但事实上不能不说是一种“请深圳帮忙”。广东省委省政府必须弄明白在政治上谁更需要“深汕特别合作区”。

     所以，深汕特别合作区固然是深圳和汕尾双赢的合作计划，但更主要是深圳市应广东省委的要求而作的政治工程，是替粤省解决难题，这一定性不应淹没在所谓区域合作创新的政治口号中。既然是政治任务，广东省理应给深圳提供最好的政治条件和政策环境，但现在基本框架方案并没有给出最好的政治条件。

     我曾经撰文指出，倘若广东省真想借助深圳的力量尽快解决汕尾的贫穷落后问题，最好的办法是进行行政区划调整，将汕尾市划入深圳行政区域内，这样就把汕尾地区的贫穷落后问题从法理上转换成了深圳市的法定责任问题，深圳市必须竭尽全力、不惜血本地投入，尽快地改变汕尾地区的面貌。这对汕尾300万人民来说是一件好事，广东省从政治上也是最大受益者。

     在《建议粤省将汕尾划入深圳》一文中，笔者指出，把汕尾划入深圳，有八大好处：

     其一，可以让深圳在汕尾地区巨大投资计划的政治风险降低到最小，事实上由所谓的合作改变性质为深圳的份内事，深圳必须也必然以更大的热情，投入更大的资金全面提升海陆丰地区的基础设施，在一个中期的时间内将之提升到与深圳宝安、龙岗接近的水平，在较短的时间内将汕尾城区与海丰沿海地区的基础设施提高到接近于盐田区的水平。

     其二，由于划归深圳管辖，深圳市可以大面积地向海陆丰地区调派干部，重建海陆丰地区的行政管治体系，提升其公共服务水平。

     其三，深圳获得5271平方公里的沿海土地，就可以有效地缓解现在深圳面临的最大困境：土地窘境。对粤省来说，这5千多平方公里现在交给汕尾市开发，不客气点说可谓是巨大的浪费，而交给深圳来开发，则就是变废为宝。深圳由于过去十年深受缺地之苦，只好在1900平方公里的范围内最大限度地集约开发土地。因此可以说，目前在全中国的范围内，深圳的单位面积国土的GDP及财政收入产出是最高的，也可以说，深圳集约开发国土的水平，在目前的全国肯定是最高的。而深圳在经历过缺地之痛之后，也会更加珍惜海陆丰地区这5千多平方公里国土，集约利用，精细开发，将之建设成为广东省科学发展观的示范区。而深圳在全省最高的城市规划水平，也可以派上大用场。

     其四，传统轻工制造业和出口加工业，在深圳土地、人工等成本居高不下的情况下，已无法继续生存，必须迁出，而迁移到海陆丰地区是最佳选择。汕尾划入深圳，则深圳可以将海陆丰地区建设成为自己的制造业基地和大型工业中心，许多由于深圳缺地而无法落户的重大工业项目，甚至部分重工业大项目，均可以放在海陆丰地区。这可以有效地解决深圳产业结构失衡的问题。与此同时，海陆丰地区还可以成为深圳东部的旅游胜地和农产品生产基地。

     其五，把汕尾与深圳本土隔着惠阳和惠东，可以有效地避免深圳的房地产炒作投机延烧到汕尾，控制海陆丰地区的土地成本和人工成本，成为深圳最佳的成本洼地。这对现深圳和汕尾两地都有好处。

     其六，汕尾原本是粤省最贫穷落后的地区，现在由深圳市财政对这320万人民作出承担，事实上是由深圳承担了粤省的一大负担，并帮助粤省解决了5千多平方公里的发展和现代化问题。

     其七，就是前文所说过的，海陆丰地区是粤省为数不多的红色老区，解放60年了、改革开放30年了，还没让让老区人民过上好日子，中共广东省委情何以堪！由广东改革开放30年最大的成就深圳特区，来提携这60年和30年广东的心头大病海陆丰老区，实在是最佳方案。

     其八，汕尾地区是粤东沿海也是中国沿海地区的发展陷落带，深圳开发海陆丰地区，可以有效地填补这个陷落带，更好地辐射粤东地区甚至闽南地区，最终形成厦深经济带。由深圳辐射粤东、广州辐射粤北和粤西，是广东区域统筹协调发展的最佳分工，使得广深两市变过度竞争为分工合作，实在是粤省之福！因此，粤省有充分的必要性引导深圳向东。

然而从现实我们可以看到，这一届的广东省委省政府根本没有这个政治魄力，去作出一件对深圳市和汕尾市、对广东省皆十分有利的重要决策。

     现状是：广东省又要借深圳之力加快汕尾发展，但又对深圳充满猜疑之心，不肯给深圳任何好处。“又教马儿跑，又叫马儿不吃草”，广东省小算盘打得哗啦啦地响，但却并不是首先从确保汕尾尽快改变贫困落后局面的大局出发，至少不是首先从确保深汕特别合作区成功出发。

     深圳主政官有没有向省委提出行政区划调整的建议？这一点我甚表怀疑。深圳市在没有达成行政区划调整愿望的情况下，却又为何愿意来按“深汕特别合作区”这种模式，介入汕尾地区的整体开发？ 我们只能作如下的合理猜测：现任深圳主政官太急切想要在广东省委那边作“政治表现”了，急吼吼想要“为省里排忧解难”的架势。如果真是这样的心态，那就首先在“深汕特别合作区”这个棋局中，将深圳置于十分不利的被动境地。

     之二: 跨行政区域合作没有真正成功的先例

     至于为什么最好的方案是行政区划调整，那是因为，在中国现行的行政体制下，根本还没有出现跨区域合作成功的先例。由此我们实在不敢对深汕特别合作区抱太大的期望。

     简雅各布斯曾指出，如今的全球经济竞争，已不再是国家经济体之间的竞争，而是重要节点城市之间的竞争，未来更呈现出不同的城市群之间展开竞争的趋势。在全球竞争之中，同一区域城市群的不同城市之间，需要根据各自的竞争力优势，进行资源的交换和配置，以达到最大的协同效应，在全球争夺资本、资源、技术、人才等要素资源的分配份额。

     中国在一般的经济学者眼里是拥有强势政府的国家，政府在资源配置中具有强大的主导能力，按说应该更容易操纵同一城市群中的协同效应，做好城市分工合作，以获得在全球城市体系中的竞争力和市场地位。然而在市场经济国家中运行得很好的区域合作，在中国的城市群中，却由于各地方政府的权力过度介入――导向了扭曲市场要素资源配置，反而降低了配置效率的另一方向。

所以在中国的城市群中，鲜能看到区域按市场力量组合城市角色、进行区域分工的成功案例。即便是在宣称紧密合作的长三角16个城市之中，我们也皆能看到你死我活的非理性项目争夺，而不能看到资源的最佳配置模式。

     原因在于，中国的“行政逐级发包”制度和“政治锦标赛模式”，导致了中国严重的“行政区经济”原则和“地方政府公司主义”的大行其道，行政权力深度介入市场运行和资源配置过程之中，挖空心思想要促成本辖区内的经济成长，而对别的行政区域的经济运行状态漠不关心，哪怕是自己的友邻――友邻也会是最主要的竞争者，因往往领导之间会拥有相似的竞争条件。政府集中所能够集中的资源以促成本地区的经济成长，以至于会根本忘了政府的本份，而以非法的权力手段去管制市场资源的正常流动，这使得哪怕是相邻的城市，也不能使得资源正常地交换和流通，反而减少了交易，从而也减损了经济活力。

     在中国改革开放以来的30年中，我们看了太多的宣称区域合作的计划，比如早在80年代就提出的长江经济协作区，以及后来的长三角经济区、珠三角经济圈、京津冀经济圈、泛珠三角合作、粤港合作等等，这些合作计划均在各地方政府均不让渡任何行政权力的前提下进行合作，事实上除了一定程度上促进相互投资外，我们看不到更多的成功之处。而近几年在广东省甚为流行的所谓“产业转移合作园区”，以及“珠纲要”之后，在珠三角内部划出的“广佛肇、珠中江、深莞惠”等三个城市圈，同样是在没有任何一个地方政府让渡了部分行政权力的前提下，所以其不成功我们也是可以想见的。

     在最近几年，也有个别地方开始探索部分让渡行政权力以促成区域合作或一体化的案例。在国内最为典型的有三个案例：

     一是新疆自治区内的乌鲁木齐市和相邻的昌吉市，“乌昌模式”的精要是，设立了一个“中共乌昌党委”，对中共乌鲁木齐市委和昌吉市委均有管辖权，而由乌鲁木齐市委书记兼任“中共乌昌党委书记”，由于党管人事，这事实上意味着中共乌鲁木齐市委在一定程度上拥有了直接影响中共昌吉市委的组织人事权。

     二是湖南省内的“长株潭一体化”计划，其模式精要是，在省发改委下边设了一个“长办”，三个城市内的城市规划、重大项目均需经过“长办”，事实上是三个城市向省“长办”让渡了自己的部分行政权力。

     三是江苏省“江阴-靖江工业园区”模式。该模式的要点是：属于泰州市的县级靖江市，将其长江沿岸、江阴大桥以上的60平方公里土地，完全交给“江阴-靖江工业园区”来开发，园区管委会的人事权、财政权、土地权等完全掌握在属于无锡市的县级江阴市手里（管委会的绝大部分干部都绝对是江阴干部），靖江市只对民政等社会事务有管辖权。这事实上是靖江市把园区内的主要行政权力让渡给了江阴市，另外有一部分经济权力是上收到了江苏省政府手里。

     这三个经典案例，笔者凑巧都前往考察过。应该说，都取得了一定的成就，但要说完全达到了预设目标，取得了巨大成功，老实说，似乎也说不上。

     也正是在看了国内太多的区域合作的计划之后，笔者才对这种跨区域合作持一种十分悲观的看法：除了进行行政区划调整，把两个行政区合并为一个行政区，否则让两个不同的拥有强大行政权力的行政区精诚合作，是不可能的事情。

     而从深汕特别合作区现在已达成意向的合作机制条款来看，更让人看不到多少成功的保证