盘活存量土地对深圳意味着什么？

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近日，《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020－2025年）》发布。

这是9月11日拍摄的深圳市区（无人机照片）。新华社记者 毛思倩 摄

方案将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项委托深圳市政府批准。支持在符合国土空间规划要求的前提下，推进二三产业混合用地；支持盘活利用存量工业用地，探索解决规划调整、土地供应、收益分配、历史遗留用地问题；探索利用存量建设用地进行开发建设的市场化机制，完善闲置土地使用权收回机制等。

有不少媒体将这些举措解读为“赋予深圳更大用地自主权”之举。的确，作为四大一线城市中面积最小的城市，深圳一直饱受“地少人多”的困扰。

1 深圳，为何要盘活存量土地？

深圳是全国经济中心城市、科技创新中心、区域金融中心、商贸物流中心，在国际上知名度、影响力不断扩大。但作为国内四大一线城市，深圳是面积最小的那个。目前，深圳全市面积仅有1997.47平方公里（不含深汕特别合作区），仅为北京的12.17%、上海的31.50%、广州的26.76%。

在这其中，有974.5平方公里的基本生态控制线范围内土地，占比48.76%，接近深圳市总面积的一半。根据深圳市政府2005年11月实施的基本生态控制线管理规定，作为保护深圳经济和社会可持续发展的“生命线”和“高压线”，基本生态控制线不容丝毫侵犯。

这是6月15日拍摄的治水后的深圳茅洲河（无人机照片）。新华社记者 邓华 摄

因此，深圳这座城市高速发展，近年来正面临着土地紧缺、“难以为继”的矛盾。

首先，这成为不断拉高深圳房价的背后推手。统计显示，近4年来，深圳实际供应居住用地766.6公顷，仅占实际供应建设用地的14.2%。根据深圳市住房和建设局今年4月发布的《住房发展2020年度实施计划》，深圳居住用地占全市总建设用地的22.6%，远低于国家相关标准中25%－40%的下限，难以满足人口快速增长条件下的住房需求增长和品质提升要求。

其次，这制约了优秀企业的发展壮大。深圳市有众多高新技术企业、优秀中小企业，但受土地资源有限，可出让的产业用地不足的影响，企业发展壮大的空间受限，导致部分在深圳成长壮大的企业，为了自身的生存和发展，已经外迁或产生外迁的想法。

这是3月27日拍摄的高新企业云集的深圳市南山区（无人机照片）。新华社记者 梁旭 摄

第三，众多优秀人才或因此流失。用地紧张制约了深圳市新建学校的速度，直接导致学校学位不足，扩张减缓，不仅影响优秀人才的落户动力，城市对优秀人才的吸引力也有所下降。

2 这次的“大礼包”，有什么特别？

此次《试点实施方案》中提及的农用地转建设用地、推进二三产业混合用地、盘活利用存量工业用地，以及深化深汕特别合作区等区域农村土地制度改革等内容，被一些媒体视为政策中最有含金量的“大礼包”。

在这其中，将国务院可以授权的，永久基本农田以外的农用地转为建设用地（以下简称“农用地转用”）审批事项委托深圳市政府批准，是新获授权中的焦点。

这是9月14日拍摄的深圳市区（无人机照片）。新华社记者 毛思倩 摄

农用地转用是土地用途管制制度的重要内容，实操中必须符合土地利用总体规划、土地利用年度计划、建设用地供应政策等基本依据。过去，农用地转用的审批手续需经过国务院以及各省级政府。

今年3月，国务院刚刚决定深化“放管服”改革，将上述这类农用地转用审批权下放到各省、自治区、直辖市人民政府。如今，深圳成为全国第一个享有这项审批自主权的城市。

广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉认为，这实际上是把土地制度改革主导权、用地主导权交给深圳市。

而在深职院房地产研究所所长邓志旺看来，方案中提到“加大工业用地的利用”这一项更有意义，推进二三产业混合用地、盘活存量工业用地等举措均属于加大工业用地利用范畴内举措。

这是10月7日在深圳市南山区拍摄的腾讯滨海大厦（无人机照片）。新华社记者 刘大伟 摄

二三产业混合用地是指工业、商业、居住、公共设施等用地功能混合，在深圳已早有实践，即新型产业用地（M0），包含了厂房、研发用房、商业、宿舍等设施，该类地块多由城市更新而来，也就是所谓的“工改工”。

深圳的产业结构主要以高端制造为主，高端制造所需要的厂房和空间较小，大多数需求都是围绕研发设计，配套用房、员工宿舍、公共服务设施、产城融合配套设施等。从这个角度来看，倘若未来产业用地出让以二三产业混合开发和出让的方式进行，这将是一个巨大进步，对整个城市建设和经济发展来说，也会有一个比较大的促进作用。

3 这些政策可能将带来何种影响？

《试点实施方案》赋予深圳农地转建设用地的更大权限，深圳在获取增量属性的建设用地方面就拥有更大的权限。

李宇嘉表示，原先国家对于农用地转建设用地特别是转成住宅用地存在一定的担心，担心实体经济空心化、房地产化。由此，对农业用地转建设用地的审批权控制得十分严格。然而，产业转型背景下的深圳必须对空间结构重新调整。用地权增加对深圳意义非凡。

易居研究院智库中心研究总监严跃进认为这一做法对于一些城市建设用地紧缺的城市具有启发意义，类似规定能够减少土地征收征用的时限，促进相关土地市场的改革，最终增加土地供给的规模和提高效率。

这是8月26日拍摄的深圳市区（无人机照片）。新华社记者 毛思倩 摄

而从深化探索土地管理制度的角度来看，业内人士认为，这也标志着在深圳投资炒房的基础已经动摇，深圳房价一直涨的神话被打破。

贝壳研究院首席市场分析师许小乐认为，过去深圳房价快速上涨，主要原因是人们相信深圳土地供应不足以满足庞大的人口住房需求，以此为基础进行投资。但实际上，深圳的土地供应不足，除了地理条件限制之外，有很大一部分原因是政策限制。大量的小产权房、农民房、城中村、厂房宿舍不具备上市流通的条件，无法形成有效住房供应。

《试点实施方案》授权深圳市政府审批永久基本农田以外的农用地转为建设用地，给予先行示范区处理农民房、城中村的特别支持，帮助深圳解决住房供应这一问题。如果一定数量的小产权房能够有序进入市场流通，将会给深圳房地产市场平稳健康运行带来重大的积极作用。

不过美联物业全国研究中心总监何倩茹则认为，正是因为深圳没有新增土地，激活现有存量土地，只能在存量土地上下功夫。日后可能会出现更多“工改住”、“商改住”的项目，但由于整个方案均提倡“市场化、法制化、国际化”，因此在各个利益体面前，所有制度都是经过商谈、推进、再总结而得出，是个漫长的过程，因此短期内对整体深圳房地产市场不会造成太大的影响。

可以预期的是，深圳市政府会根据城市发展的实际情况优化土地用途，提高土地使用效率，释放出更多的居住空间，以缓解住宅市场的供需矛盾。

参考资料：

1.《深圳多举措解决建设用地“短缺”难题迎来想象空间》，经济日报，2020年8月7日

2.《深圳中心城区建校难，“异地”办学值得考虑》，南方日报，2019年7月25日

3.《九大关键词解读深圳“综合改革试点实施方案”》，南方都市报，2020年10月13日

4.《特区不“特”，深圳破局》，城市进化论，2020年10月12日

5. 《深圳获农地转建设用地审批权，“在土地管理制度上深化探索”》，澎湃新闻，2020年10月11日

6.《盘活存量土地 深圳楼市供需矛盾有望缓解》，证券时报，2020年10月13日